截至上一年度末，我国常住人口城镇化率已攀升至67.00%。对于这一数据，社会上有不少观点认为，中国城市化进程的速度将趋于减缓。

今年7月召开的中央城市工作会议明确指出，我国城镇化进程正由快速增长阶段逐步过渡至稳定发展阶段，城市发展模式也正从大规模的增量扩张转变为以存量优化和提质增效为主导的阶段，这一判断进一步印证了上述观点。

然而，我们分析认为，尽管城市化进程的整体增速有所放缓，但中央政府出台的一系列政策举措，实际上正引领着我国步入二次城市化的新阶段。如果说先前的城市化进程呈现出全面铺开的态势，具体表现为农村人口大规模向城市迁移，那么当前的二次城市化进程则更显区域性特征，人口流动呈现两大趋势：

一方面，是从中小城市进一步向大型、特大型及超大型城市聚集；

另一方面，则是从简单的进城居住转变为深度融入都市圈生活。

接下来，我们将结合近期一系列重要政策，对此进行深入剖析与解读。

 

在多数人的认知中，大城市往往代表着经济的高度发达与摩天大楼的林立，相较于中小城市，虽然其配套设施更为完善，但同时也伴随着人口过度密集、生活氛围欠缺以及宜居性降低等问题。探究其根源，大城市人口数量的急剧增长与建设用地资源的相对匮乏，构成了重要因素。

早在2013年，《瞭望》周刊的一篇深度分析报道便揭示了这一问题：根据国土资源部连续三年在全国两会期间组织开展的部省联合调研结果，计划指标缺口的持续扩大，已成为制约地方发展的瓶颈。为了争取更多的建设用地指标，各级政府通过规划调整、行政体制变革等手段，将农村地区纳入城市规划范畴，推动城市边界不断外延，城市建成区面积从2000年的22439.3平方公里显著增至2011年的40058平方公里，几乎实现翻倍增长。至2022年末，全国城市建成区面积更是进一步扩展至6.37万平方公里（数据来源于住建部发布的《2022年中国城市建设状况公报》）。

尽管如此，众多特大、超大城市仍面临建设用地短缺的困境，迫使它们不得不向高空拓展空间——大城市中的建筑愈发高耸。同时，中小城市则面临人口持续净流出的挑战，但其建设用地面积却并未相应缩减。在农村人口大规模向城市迁移的阶段，资源错配问题尚未显著显现。

然而，随着总人口数量的缩减以及城市化进程的放缓，这一矛盾日益凸显。探索“地随人走、钱随人走”的模式已成为必然趋势。2018年3月，国务院办公厅发布了《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（国办发〔2018〕16号），首次确立了跨省域调剂的机制。这一举措使得发达地区获得了必要的建设用地指标，而贫困地区则得到了相应的资金支持。此后，相关部门陆续出台了一系列实施细则，旨在规范调剂流程并加强监管力度。

 

近期，《国务院关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》进一步将此项工作提升到了新的高度，并成为推动二次城市化进程的关键举措之一。要素市场化改革的核心在于遵循经济规律，实现“人地钱”的有机结合，构建统一的大市场。

其中，土地作为最为关键的要素之一，其重要性不言而喻。试点城市普遍致力于探索城乡建设用地增减挂钩节余指标在跨县域（如合肥都市圈）、跨区域（如长株潭地区）乃至跨省域（如福厦泉等城市群）的调剂使用。

同时，通过盘活存量土地、提高土地利用效率等措施，预计未来大、特大、超大城市的建设用地紧张状况将得到显著缓解。届时，无论是商品房、保障房，还是学校、医院等公共设施，“优质住房”的数量将大幅增加，居住环境也将更加宜居。

此外，有人可能会提出疑问：即便大、特大、超大城市的建设用地问题得到了解决，但如何吸引人们迁入这些城市呢？

实际上，政策制定者早已考虑到了这一问题，并采取了以下措施：

一是增强农民进城的资本实力。农村土地作为农民的重要保障，同时也是社会稳定的基石。

然而，由于农村土地流转受到限制，一方面导致土地无法转化为农民进城的资本；另一方面，农民进城后，土地仍保留在其名下，但回乡耕种已变得不切实际，甚至房屋也沦为危房，成为低效资产并存在安全隐患。

因此，早在几年前，政策便开始推动农村集体土地入市，这一举措不仅有助于缓解城市建设用地紧张的问题，另一方面，相关举措有助于促进农民增收。在此次确定的10个要素市场化配置综合改革试点区域中，普遍提出了探索盘活利用闲置农房有效路径的方案，具体包括通过出租、入股、合作等多种方式，同时完善闲置农房盘活利用的相关政策。

此外，还积极探索进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地的具体实施办法，推动符合国土空间规划的存量农村集体经营性建设用地入市交易。这些举措不仅能为继续留在农村发展的农民提供增收渠道，还能让有意愿进城的农民积累更雄厚的资金基础。点击了解线上获客详情。

 

第二，扩大居住证持有人所享有的权益与便利范围，加速推进市民化进程。截至去年底，我国城镇常住人口规模已达9.4亿人，然而仍有超过2亿人口尚未取得城市户籍。这部分人群既难以在城市稳定扎根发展，也无法有效返乡释放其发展潜力。

针对这一问题，近年来，众多城市已大幅降低入户门槛，但仍存在诸多障碍亟待破解。此次，10个试点区域致力于破解这些障碍。例如，苏南重点城市在其改革方案中提出，试点地区将实现户籍准入年限同城化累计互认，并深化以经常居住地登记户口的制度，同时扩大居住证持有人所享有的权益与便利范围。

粤港澳大湾区内地九市的试点实施方案则明确指出，将全面实施居住证制度，扩大居住证所附加的教育、住房保障等基本公共服务的覆盖范围，并提高相关服务标准。这些举措不仅将加速处于“半城镇化”状态的2亿多人口向市民身份的转变，还将吸引更多农村人口向城市迁移。

 

第三，允许外国人购房，为城市注入新增量人口。中国总人口已连续两年（2023年与2024年）出现下降，这一趋势导致许多人对房地产行业的未来发展持悲观态度。然而，近期国家外汇管理局发布的《关于深化跨境投融资外汇管理改革有关事宜的通知》（汇发〔2025〕43号）为市场带来了新的增量。其中，“便利境外个人境内购房结汇支付”的政策尤为引人关注。

过去，在中国境内工作、学习超过1年的外国人虽可购买一套自用、自住的商品房，但购房手续颇为繁琐。以结汇支付流程为例，境外购房者需先获取房产备案证明后，方可在银行办理外币兑人民币业务以支付购房首付款。然而，开发商通常要求购房者先行支付首付款后才出具备案证明，由此形成制度性矛盾。

针对这一困境，新政策推出的先结汇后补件模式提供了解决方案：允许境外个人在符合房地产主管部门及属地购房资格要求的前提下，凭借购房合同或协议先行办理购房相关外汇结汇支付，待后续取得房地产主管部门备案证明文件后再行补交。线上咨询通道持续开放，点击获取详情

 

大城市持续吸引人口集聚的核心动力，在于其能够提供规模化的就业机会，且城市规模与优质岗位供给量呈正相关关系。

尽管受人口总量下降趋势影响，未来向大城市迁移的绝对人口规模将有所缩减，但人口向中心城市集聚的总体趋势仍将延续。从商业逻辑分析，人口基数既是市场需求的基础支撑，也是资源配置与价值实现的关键要素。任何商业形态的存续均需依赖一定规模的人口支撑，当区域人口减少至临界点时，实体商业运营将面临严峻挑战，尤其在电子商务持续渗透的背景下更为显著。商业活动的萎缩必然导致就业岗位减少，形成人口流出与经济衰退的恶性循环。因此，人口向高密度区域迁移是经济理性的必然选择。从城市发展规律看，区域人口留存需同时满足宜居环境与就业机会双重条件。针对这一命题，国家在10个要素市场化配置综合改革试点区域实施了系统性改革方案：

其一，将技术要素与科技创新置于改革首位。当前我国正处于新一轮产业革命的关键节点，科技创新已成为产业升级的核心驱动力。近年来我国产业转型升级成效显著，各行业电力消耗结构变化已清晰勾勒出转型轨迹，此处不再展开论述。

其二，强化产业用地供给的精准化管理。过去部分城市出现建设用地紧张现象，既源于快速发展带来的刚性需求，也与土地资源粗放利用密切相关。典型表现为部分地区为吸引投资，长期采取低价出让甚至零地价方式供应工业用地，导致土地利用效率低下。

部分候鸟型企业在获取补贴后即撤离，或存在以虚假名义谋取利益的行为，具体表现为以产业地产开发为幌子获取土地使用权，在完成住宅建设并销售后，对产业用地则置之不理。

针对此现象，本次10个试点区域提出的方案普遍强调，需构建并完善产业用地的市场供应体系，具体涵盖长期租赁、先租后让、弹性年期供应以及作价出资（入股）等多种模式。此举旨在确保真正致力于产业发展的企业能够获得适宜的土地资源，同时有效压缩投机者的套利空间。此外，方案还提出探索与城市产业结构及产业贡献紧密相关的土地出让机制，通过差异化策略避免盲目跟风导致的资源浪费与低效配置。

与此同时，方案还包括推动资本要素市场化联动、全面提升要素协同配置效率等一系列配套措施，均聚焦于产业培育与市场繁荣。通过这些举措，可助力进城人员更快融入城市生活。多项研究显示，当进城务工人员的户籍、居住及就业等后顾之忧得到有效解决，并成功在城市扎根后，其每年可投入工作的时间将增加约2个月，消费意愿也将显著提升，从而形成良性循环，有力拉动经济增长。

 

大规模、高强度的城市化阶段虽已告一段落，但城市化进程仍在稳步推进，众多城市的常住人口数量仍保持增长态势。以去年为例，深圳常住人口增加19.94万，广州增加15.10万，合肥增加14.9万，长沙增加10.34万，杭州增加10.2万，温州增加9.1万，这些城市均位列本次试点区域之内。可以预见，随着方案的深入实施，人口将持续向10个要素市场化配置综合改革试点区域汇聚。

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